Mundialización y empleo: ¿se justifican los temores?
Eddy Lee (OIT, Ginebra)
El rápido crecimiento del comercio mundial, de las inversiones extranjeras directas y de los flujos financieros transnacionales a lo largo del último decenio ha sido el hecho más significativo de la creciente "mundialización" de la economía planetaria. El fenómeno puede achacarse principalmente a la oleada de liberalización económica que recorre todos los continentes: la reducción de las barreras tanto arancelarias como no arancelarias al comercio internacional, el fomento de la inversión extranjera y la desreglamentación de los mercados financieros. Al mismo tiempo, las repercusiones de esta política liberalizadora se han visto amplificadas por el desarrollo tecnológico, que ha permitido reducir los costos del transporte y de las comunicaciones, lo cual, a su vez, ha ampliado la gama y el volumen de los bienes y servicios que pueden ser objeto de comercio internacional.
La
corriente de liberalización económica sobre la que se asienta esta
mundialización de la economía refleja un cambio radical de las actitudes respecto
de la política económica. En las sociedades democráticas, este nuevo rumbo
político se ha adoptado de manera claramente voluntaria. Aun cuando no pueda
decirse lo mismo de las sociedades de signo autoritario, lo cierto es que los
regímenes en el poder en todo el mundo, salvo raras excepciones, han hecho suyo
el punto de vista según el cual una mayor liberalización del comercio, las
inversiones y los flujos financieros es el instrumento más eficaz para
garantizar la prosperidad económica. Aunque este parecer se apoya en los
principios fundamentales de la economía neoclásica, acaso haya ejercido una
influencia mucho más decisiva el ejemplo internacional del éxito económico sin
precedentes logrado por las políticas económicas aperturistas desarrolladas en
Asia oriental, éxito que contrasta con el colapso de las economías de
planificación centralizada y con el fracaso del intervencionismo estatal en
gran parte del mundo en desarrollo.
Ello no
obstante, se observa al mismo tiempo una importante corriente de recelo ante
las consecuencias de la mundialización en lo referente al empleo y a la
desigualdad de ingresos entre las diferentes capas de la población. En las
sociedades democráticas resulta difícil vencer estos temores y lograr un sostén
colectivo y voluntario a la apertura a la economía mundial, puesto que estas
sociedades son, además, las únicas en las que el recelo se expresa
públicamente. Por supuesto, puede decirse que ello forma parte del debate
democrático clásico, pero existen motivos que justifican dicho recelo. Como
ocurre en toda transformación económica de gran alcance, la mundialización
ocasiona tanto beneficios como perjuicios. Por ende, algunos de los perjuicios
se concentran a menudo en determinados estratos de trabajadores o en ciertas
zonas geográficas, lo cual los hace sobresalir, mientras que los beneficios son
de alcance más general y, en consecuencia, resultan menos perceptibles. Por
supuesto, los partidarios de la mundialización no niegan la existencia de estos
costos de transición o de ajuste; más bien aducen que los beneficios superan a
los costos, que ha de ser posible conseguir que quienes se ven beneficiados
compensen a quienes resultan perjudicados durante el período de ajuste y que,
una vez transcurrido éste, todo vaya mejor. Evidentemente, la dificultad radica
en que la posible compensación con frecuencia no llega a hacerse realidad. A
todo ello ha de sumarse la incertidumbre respecto del porvenir, pues no existe
certeza de que los futuros resultados sean tan beneficiosos como predicen los
partidarios de la mundialización y, por lo tanto, cabe entender hasta cierto
punto el temor de que ésta acarree la pérdida de puestos de trabajo y una
agravación de la desigualdad.
En este
contexto, procederemos a examinar cuatro de las principales fuentes de recelo
respecto de las consecuencias de la mundialización:
Ø El temor
que existe en los países industrializados a que la mundialización esté dando
rienda suelta a una nueva competencia comercial con los países de reciente
industrialización (a la que no puedan hacer frente) y que impulse el
crecimiento del desempleo y el descenso de los salarios relativos de los
trabajadores poco calificados.
Ø Un temor
similar en los países en desarrollo a que la liberalización ocasione la pérdida
de puestos de trabajo y una creciente desigualdad salarial.
Ø El temor
a que la mundialización esté causando una competencia a la baja en lo que
respecta a los salarios y las normas del trabajo.
Ø El temor a que, frente a estos nuevos problemas, el proceso de mundialización implique además una merma de la autonomía política nacional y una impotencia creciente de los gobiernos.
Es
necesario tratar de disipar estos temores a fin de sentar las bases para atajar
el problema de la desocupación y confirmar la factibilidad del objetivo del
pleno empleo (véase OIT, 1996).
En los
países industrializados, los motivos de zozobra ante las consecuencias de la mundialización
para el empleo han sido dos, aunque están relacionados entre sí, y provienen de
la configuración del comercio internacional y de la inversión extranjera
directa. Existe la impresión de que el crecimiento de las importaciones
procedentes de países con bajos niveles salariales ha causado la destrucción de
empleos industriales, especialmente en los sectores económicos que requieren un
alto coeficiente de mano de obra. Este mismo proceso se considera a la vez
responsable del agravamiento de la desigualdad salarial que se observa en
algunos países industrializados (Wood, 1994). Se cree que la progresiva
desaparición de empleos en los sectores con alta densidad de mano de obra ha
ocasionado un descenso de la demanda de trabajadores poco calificados, lo cual
se ha traducido, a su vez, en una disminución relativa de sus salarios respecto
de los que perciben los trabajadores más calificados.
Esta
interpretación se deriva del teorema de la igualación del precio de los
factores productivos, el cual se inscribe dentro de la teoría del comercio
internacional y predice que el crecimiento de las importaciones procedentes de
los países con salarios bajos dará lugar, en el país importador, a una caída
tanto del precio relativo de los bienes que requieren alta densidad de mano de
obra como de los salarios relativos de los trabajadores poco calificados. De no
producirse una disminución suficiente de los salarios para alcanzar este nuevo
nivel de equilibrio, se producirá un crecimiento del desempleo, sobre todo de trabajadores
poco calificados. Por otra parte, si los salarios se reajustan plenamente,
aumentará la desigualdad salarial. En caso de un reajuste salarial parcial, lo
más probable es que se observe un incremento tanto del desempleo como de la
desigualdad.
El
segundo motivo de zozobra nace de los flujos crecientes de inversiones
extranjeras directas hacia los países con bajo nivel salarial, con el fin de
lograr una reducción de los costos. Las consecuencias de este proceso son
similares a las del crecimiento de las importaciones procedentes de esos mismos
países. Los empleos que exigen un escaso nivel de calificación se
"exportan" a las economías con niveles salariales bajos a través de
la reubicación de empresas (véase por ejemplo Arthuis, 1993), lo cual acarrea
en los países ricos un descenso de la demanda de trabajadores poco calificados
y una competencia más encarnizada de los productos importados. La tesis
subyacente es que la salida de inversiones directas hacia el extranjero
conlleva una destrucción neta de empleo, ya que serán escasos los efectos
compensatorios resultantes del incremento de las exportaciones de bienes
intermedios y de bienes de capital y del flujo de beneficios correspondiente.
En las
publicaciones científicas se ha entablado un encendido debate respecto del
alcance de estas repercusiones en la práctica. Dos han sido las cuestiones
clave que se han planteado: en primer lugar, ¿el teorema de la igualación del
precio de los factores tiene validez empírica?; en segundo lugar, suponiendo que
la respuesta a la primera pregunta fuera afirmativa, ¿han sido suficientemente
amplios los volúmenes comerciales y de inversión como para que sean los
causantes del aumento del desempleo y de la desigualdad salarial?
En
definitiva, las pruebas empíricas de que se dispone indican que tanto los
flujos comerciales como los de inversión son factores de menor importancia a la
hora de explicar el crecimiento del desempleo y de la desigualdad salarial en
los países industrializados.
En lo
que atañe a las repercusiones del comercio con los países de bajos ingresos
sobre el empleo, no hay pruebas que avalen las predicciones del teorema de
Stolper y Samuelson. En los Estados Unidos, por ejemplo, el precio de los
productos manufacturados que requieren alta densidad de mano de obra ha
aumentado respecto del precio de los productos con un alto componente de
trabajo calificado, lo cual se opone a las predicciones del teorema. Además, la
evolución de la relación entre trabajadores poco calificados y trabajadores
calificados ha sido uniforme en todos los subsectores manufactureros, mientras
que el teorema de Stolper y Samuelson predice una evolución distinta entre los
sectores con elevada densidad de mano de obra y los demás. En consecuencia, es
poco probable que el comercio con los países de bajos salarios haya desempeñado
un papel decisivo en el declive de la demanda de mano de obra poco calificada,
ni tampoco en el agravamiento de la desigualdad salarial. Resulta evidente que
intervienen otros factores como son la débil tasa de crecimiento, la evolución
tecnológica, el aumento de la tasa de actividad de las mujeres casadas y la
transformación del mercado de trabajo (más concretamente, la liberalización del
mismo y el descenso de la afiliación sindical).
Por otra
parte, la magnitud del comercio internacional es relativamente pequeña, por lo
que sus efectos no pueden ser muy grandes. Pese al rápido crecimiento de los
últimos años, la proporción de las importaciones de manufacturas procedentes de
los países de bajo nivel salarial representó en 1994 tan sólo el 3,8% del PIB
de los países de la OCDE. De manera similar, la parte del sector manufacturero
en el empleo total es tan sólo del 21% en los Estados Unidos y, de esta cifra,
el empleo en empresas con alta densidad de mano de obra constituye como mucho
la cuarta parte (Lawrence y Slaughter, 1993). Así pues, aun admitiendo posibles
efectos indirectos (como las reformas destinadas a reducir la plantilla de
personal, con el fin de ahorrar costos para hacer frente a las importaciones
procedentes de países con bajo nivel salarial), resulta harto improbable que
puedan haber sido muy importantes las consecuencias globales del comercio sobre
la disminución del número de empleos en empresas con alta densidad de mano de
obra (Sachs y Schatz, 1994; véase también Rowthorn, 1995).
Es
asimismo necesario incluir en los cálculos los beneficios que supone para los
países industrializados el comercio con las economías de bajo nivel salarial.
Entre éstos, cabe citar el incremento de sus exportaciones, tanto de bienes de
consumo producidos por empresas en las que predominan los trabajadores
calificados como de bienes intermedios y de capital.
Cabe
aducir argumentos similares en lo que atañe a la pérdida de puestos de trabajo
que se achaca a los flujos de inversiones directas hacia las economías con bajo
nivel salarial. En primer lugar, el volumen de los flujos de inversiones
extranjeras directas no supera en los países industrializados el 0,5% del PIB
(Krugman, 1994a). En segundo lugar, no está claro qué proporción de esa
corriente inversora, relativamente modesta, representa en realidad una
desviación de inversiones que, en otro caso, se habrían realizado en el país de
origen. Resulta evidente que una parte de éstas presentan bajos costos de oportunidad
en la economía de la que proceden: muchas inversiones son de carácter muy
marcadamente sectorial, por lo cual no habrían sido viables en el país de
origen al no gozar de ventajas relativas (Bhagwati, 1994). Antes al contrario,
la inversión en el extranjero ha deparado a menudo al país de origen nuevas
fuentes de ingresos, gracias a la repatriación de los beneficios conseguidos y
al incremento de las exportaciones de bienes de capital e intermedios. Así
pues, tomando en consideración que las cifras globales son modestas y que
existen beneficios compensatorios, no es verosímil la tesis de que las
relaciones comerciales y de inversión con los países de bajo nivel salarial
hayan sido un factor principal de crecimiento del desempleo en los países industrializados.
Un
último punto que ha de tomarse en consideración es que, en los países
industrializados, la mayor parte de la fabricación corresponde hoy a las
industrias con alta densidad de trabajo calificado y de métodos innovadores,
las cuales no se ven directamente amenazadas por el traslado a economías de
bajo nivel salarial. En estas actividades, "la ventaja competitiva se ve
hoy mucho más afectada por factores tales como la infraestructura material, la
existencia de una mano de obra flexible y entregada a su trabajo y el
desarrollo de lazos exclusivos tanto en las relaciones entre usuario y
proveedor como en las demás relaciones de apoyo. Estos nuevos factores que
influyen sobre la ventaja competitiva hacen que destaquen las ventajas
derivadas de la inmovilidad y de la sinergia en la producción de bienes y
servicios que hacen un uso intensivo del trabajo calificado y de la
innovación" (Wade, 1996, pág. 87). Así pues, cualquiera que haya sido la
repercusión real en los países industrializados de los flujos comerciales y de
inversión establecidos con los países de bajo nivel salarial, no tendría
sentido proceder a una generalización desmesurada y prever, por extrapolación,
un futuro apocalíptico de total desindustrialización del mundo desarrollado.
La
principal preocupación de los países en desarrollo es que la liberalización
económica, motivada por el afán de beneficiarse del crecimiento del comercio
mundial y de los flujos de inversión, ocasione durante la etapa de transición
un auge considerable del desempleo y una agravación de la desigualdad. La
pérdida de puestos de trabajo en las empresas que no son competitivas se
produce de manera inmediata, mientras que la creación de empleos en las nuevas
industrias competitivas puede demorarse por la incapacidad del sistema
financiero para atender a las necesidades de inversión de las empresas, por la
carencia de infraestructuras básicas como son la energía y el transporte, y por
la escasez de mano de obra calificada. A estas dificultades básicas pueden
venir a sumarse errores políticos durante el proceso de liberalización, tales
como unas medidas desmesuradas de estabilización macroeconómica o unas
disposiciones erróneas en materia monetaria y de tipo de cambio que provoquen
una crisis de la deuda. Lo ocurrido en Chile a comienzos del decenio de 1980
sirve como ejemplo de las graves repercusiones derivadas de una política de
estabilización excesiva. La producción se redujo en un 23% entre 1982 y 1993 y
durante cinco años la tasa de desempleo se mantuvo por encima del 24%. De
manera similar, la crisis mexicana de 1994-1995 demostró las devastadoras
consecuencias de una política monetaria y de tipo de cambio equivocada.
De estas
consideraciones se desprende que, aunque los beneficios potenciales de la
liberalización sean positivos, es muy posible que los costos de transición sean
elevados. Por lo tanto, se necesita una gestión prudente del proceso que no
sólo respete el ritmo y las etapas de la liberalización del comercio, sino que
asegure, además, un entorno económico estable. Esta gestión necesitará a menudo
del apoyo de medidas destinadas a favorecer a los productores, con el fin de
que la oferta aproveche las nuevas oportunidades económicas: inversiones
públicas para resolver los problemas de infraestructuras, reformas financieras
para ampliar las posibilidades de obtener créditos, medidas destinadas a
promover la formación en nuevas profesiones y especializaciones, acicates a la
inversión y medidas de fomento de las exportaciones. Por lo demás, es necesario
aplicar políticas sociolaborales activas que, además de crear una red de
seguridad para quienes se vean perjudicados por el programa de liberalización,
refuercen la capacidad de los pobres para aprovechar las nuevas oportunidades
económicas.
Otra
preocupación surgida recientemente en algunos países en desarrollo consiste en
que la liberalización económica esté provocando una agravación de la
desigualdad en materia de ingresos y salarios. De ser esto cierto, se trataría
de un problema especialmente grave en países donde las desigualdades de
ingresos y los niveles de pobreza ya son considerables.
A
primera vista es un fenómeno sorprendente, ya que la teoría de Heschker-Ohlin
sobre el comercio internacional y las tesis derivadas de la misma predicen que
la liberalización del comercio eleva el salario relativo de los trabajadores
poco calificados y reduce la desigualdad de las remuneraciones en los países
con bajo nivel salarial.
Se cita
a menudo la experiencia de las economías de Asia oriental a partir del decenio
de 1960 con el fin de demostrar que la liberalización del comercio contribuye a
reducir la desigualdad salarial en los países en desarrollo. Tanto los países y
territorios que fueron los primeros en industrializarse (República de Corea,
Hong Kong, Singapur y Taiwán) como los de industrialización más reciente
(Indonesia, Malasia y Tailandia) tienen un largo historial de rápido
crecimiento económico unido a una desigualdad reducida. Todos ellos han orientado
su industria hacia la exportación y han liberalizado mucho su economía.
No
obstante, lo ocurrido recientemente en diversos países en desarrollo, sobre
todo de América Latina, denota una agravación de la desigualdad salarial a raíz
de la liberalización (Berry, 1996, y Robbins, 1995), de la que se han
beneficiado de manera desproporcionada los trabajadores calificados en varios
países latinoamericanos.
Se han
propuesto varias posibles explicaciones a esa correlación entre liberalización
del comercio y desigualdad salarial (Wood, 1995; Robbins, 1995; Horton, Kanbur
y Mazumdar, 1995). Una de ellas afirma que es posible que la desigualdad
salarial esté menos relacionada con el comercio que con la política económica.
En Chile, por ejemplo, se produjo simultáneamente una liberalización
generalizada del mercado de trabajo y del comercio, y ésta, y no el comercio,
podría ser la principal explicación al aumento de la desigualdad salarial. Otra
explicación es que la mayor apertura del comercio haya ido unida a una difusión
más rápida de tecnologías con gran densidad de personal calificado. Se piensa
que esto es lo que ocurrió como consecuencia de un mayor aflujo de inversiones
extranjeras directas, que traen consigo tecnologías con una densidad
relativamente grande de personal calificado, según el patrón de los países en
desarrollo, así como un aumento de las importaciones de bienes de capital
técnicamente más complejos destinadas a los productores nacionales. Se asegura
que todo ello vino provocado por un cambio técnico específicamente sectorial
que aumentó los beneficios en unos sectores cuya densidad de personal
calificado era relativamente mayor. Otra explicación es que los países de
ingresos medianos, en los cuales la desigualdad salarial ha aumentado, tengan
ahora un plantel de personal calificado bueno según los criterios mundiales,
aunque sea todavía inferior al de los países industrializados. Es posible que
la ventaja comparada no radique ya en unas exportaciones que se valen
ampliamente de mano de obra no calificada, por lo que la liberalización del
comercio podría traer consigo una demanda creciente de personal más calificado
y acrecentar, por ende, la desigualdad. Una última explicación argumenta que el
reciente auge de exportaciones de gran densidad de mano de obra de países como
China, India e Indonesia haya agudizado el declive histórico de la relación de
intercambio de tales exportaciones, rebajando con ello de manera indirecta los
salarios de los trabajadores poco calificados de todos los países en desarrollo.
Dado el
estado actual de nuestros conocimientos sobre el particular, no es posible
determinar cuál es la explicación cabal de la desigualdad salarial creciente
que se produce en muchos países en desarrollo. No obstante, este fenómeno ha de
preocupar y debe incitar a centrar de nuevo la atención en las medidas
políticas que, directa o indirectamente, influyen sobre la posición relativa en
materia de ingresos de las diversas categorías de trabajadores. En particular,
dada la actual tendencia a una mayor desigualdad de la demanda de mano de obra,
cobrarán una importancia cada vez mayor las políticas que apunten a facilitar
el acceso a la enseñanza y a la formación, así como las medidas de política
laboral encaminadas a mejorar la situación de los trabajadores más vulnerables.
Procede asimismo tener muy en cuenta las consecuencias de las diferentes
políticas macroeconómicas para los salarios y para la distribución de los
ingresos entre la población.
Otra
faceta de la mundialización que causa desasosiego es el crecimiento de la
proporción de la población activa mundial que se dedica a actividades ligadas
al comercio internacional y a los flujos de capital. Es una consecuencia lógica
del auge antes descrito del comercio y las inversiones transnacionales, pues
aumenta el porcentaje de la producción mundial destinado al comercio
internacional, crecen los flujos de inversión extranjera directa y se amplían
las redes transnacionales de producción. Todos estos factores redundan en que
una mayor proporción de la mano de obra mundial tenga algún vínculo con las
relaciones económicas internacionales. El creciente intercambio de servicios
laborales que se lleva a cabo a través del comercio, los flujos de inversión y
la subcontratación internacional de la producción está forjando vínculos más
estrechos entre los mercados de trabajo. "Consideremos, por ejemplo, el
caso de un empresario británico que contrata con una empresa italiana el diseño
de una nueva gama de prendas de vestir y que manda luego esos patrones, para su
fabricación, al sur de China y dispone que una naviera de Hong Kong envíe el
producto terminado, para su venta en los Estados Unidos, sin que el empresario
ni uno sólo de los trabajadores hayan cruzado una frontera: habrá habido un
intercambio de servicios laborales de trabajadores de cinco países" (Bloom
y Brender, 1993). La migración internacional es otro mecanismo a través del
cual los mercados de trabajo quedan conectados más directamente, pero la
importancia de su papel no ha crecido en términos generales.
Varios
fenómenos concretos han contribuido a estrechar la relación entre los mercados
de trabajo. Uno de ellos es la incorporación al mercado mundial de los países
que se encontraban antes relativamente desconectados del mismo. A este
respecto, tuvieron gran importancia tanto el desmoronamiento del comunismo y
los comienzos de la transición a una economía de mercado, como la creciente
participación en la economía mundial de los países en desarrollo más densamente
poblados (China, India e Indonesia). De un modo más general, la oleada mundial
de liberalización del comercio y de las inversiones ha hecho aumentar la
proporción de trabajadores cuyo empleo depende de los mercados de otros muchos
países. La parte que corresponde a los países en desarrollo en el empleo
industrial mundial pasó del 43% en 1970 al 53% en 1990 (Freeman, 1994a).
A juicio
de algunos observadores, está surgiendo un mercado de trabajo planetario en el
que "el mundo pasa a ser un gigantesco bazar formado por naciones que
ofrecen su mano de obra en competencia unas con otras, proponiendo los precios
más bajos para conseguir el trato" (Donahue, 1994). Aun sin expresarlo de
manera tan cruda, puede decirse que el auge de la competencia internacional,
que afecta a un número cada vez mayor de trabajadores de todo el mundo, se
considera como la consecuencia más preocupante de esta evolución.
El temor
fundamental es que la intensificación de la competencia mundial ejerza
presiones que redunden en una rebaja de los salarios y de las normas del
trabajo en todo el mundo. Tres son los mecanismos, relacionados entre sí, que
pueden actuar en este sentido. El primero es la reacción de las empresas tanto
nacionales como transnacionales frente a sus rivales. La agudización de la
competencia lleva a estrategias de reducción de los costos al mínimo, las
cuales tienen consecuencias potencialmente perjudiciales para los salarios y
las condiciones de contratación y de trabajo en las empresas. Estas se
reestructuran, reducen su plantilla y adoptan posturas más intransigentes en la
negociación colectiva, cuando no trasladan la producción a lugares del
extranjero donde los costos son más reducidos. El segundo mecanismo,
consecuencia del primero, es el debilitamiento de la posición negociadora de
los trabajadores, debido a que la curva de la demanda de mano de obra es tanto
más elástica cuanto más expuesto se encuentra el mercado de trabajo a la
competencia del extranjero (Rodrik, 1995). Los empleadores pueden sustituir con
más facilidad trabajadores nacionales por extranjeros mediante el traslado de
la producción a otro país. Así se refuerza su posición en la negociación, tanto
si escogen esta opción en la práctica como si se limitan a amenazar al personal
con hacerlo. De este modo, los trabajadores han de reducir sus exigencias en la
negociación colectiva y soportar en mayor medida los costos que entraña el
mantenimiento de normas del trabajo exigentes.
El
tercer mecanismo que puede forzar una disminución de los salarios y unas normas
del trabajo inferiores es el debilitamiento de la capacidad reglamentaria del
Estado ante una competencia económica internacional más enconada. La necesidad
de competir para hacerse con mercados extranjeros e inversiones extranjeras
directas lleva a los gobiernos a responder de manera favorable a las demandas
de las empresas nacionales y transnacionales. La amenaza de que las empresas
instaladas en el país (tanto locales como foráneas) se vayan al extranjero
limita la facultad del gobierno de gravarlas con impuestos o imponerles
obligaciones. Del mismo modo, la posibilidad que tienen las empresas
transnacionales de elegir entre distintos puntos de destino de sus inversiones
estimula la competencia entre los países para ofrecer concesiones fiscales y
legales mejores que las de los rivales. Un ejemplo que se cita con frecuencia
para describir este fenómeno es la proliferación en los países en desarrollo de
las zonas de elaboración para la exportación, que ofrecen a menudo exenciones
fiscales y legales.
Son
todavía muy escasos los datos empíricos que den fe del vigor con que han
actuado estas fuerzas y de su impacto cuantitativo global. No resulta
sorprendente, pues, que algunos aseguren que dicho impacto global ha sido en
realidad relativamente modesto (véase por ejemplo Krugman, 1994b). De cualquier
modo, conviene desconfiar de las exageraciones sensacionalistas al respecto.
Hay que tener presente que, aunque haya aumentado mucho el número de
trabajadores que se dedican a actividades relacionadas con el mercado mundial,
la cifra global sigue siendo pequeña. En los países industrializados, casi el
70% de los trabajadores se encuentra ocupado en el sector de los servicios,
esto es, en tareas que en su mayor parte no pueden ser objeto de comercio internacional.
Análogamente, la mayor proporción del empleo en los países en desarrollo de
ingresos bajos sigue correspondiendo a la agricultura tradicional o de
subsistencia y a las actividades del sector no estructurado que tampoco se
prestan a un comercio internacional. Si se excluye a China y a la India, la
proporción del empleo que corresponde a actividades del sector moderno
destinadas a fabricar productos comerciables internacionalmente es del 12% como
media en los países en desarrollo de ingresos bajos. En los dos países antes
citados, esta proporción es del 15 y del 16%, respectivamente. Sería pues
disparatado creer que cientos de millones de trabajadores pertenecientes a
grandes países de ingresos bajos como China y la India se hayan incorporado de
repente al mercado mundial de trabajo a consecuencia de la liberalización de su
economía.
Otro
factor que ha de tenerse presente es que las empresas multinacionales no gozan
de tanta libertad como se suele afirmar en algunos de los estudios sobre la
mundialización. Un estudio reciente ha demostrado que dichas empresas siguen
estando básicamente centradas en su país de origen. Sobre la base de datos
correspondientes a los años 1987 y 1992-1993 acerca de una amplia muestra de
empresas multinacionales de los Estados Unidos, el Reino Unido, Japón y
Alemania, el estudio llega a la conclusión de que entre el 70 y el 75% del
valor añadido generado por las empresas multinacionales se producía en los
países de origen de las mismas (Hirst y Thompson, 1996). Se ha señalado
asimismo que "salvo en lo que se refiere a las operaciones de ensamblaje
más rutinarias, no gozan de entera libertad respecto de ningún lugar de
establecimiento una vez que han invertido en él. A partir de ese momento,
tienen diversos costos que constituyen otras tantas barreras de salida. Entre
éstos se cuentan los gastos de instalación y los costos que conlleva
familiarizarse con un entorno determinado, hacerse una buena reputación y
lograr que la administración pública, los empleados y las otras empresas
confíen en ella como productora, empleadora o suministradora (Wade, 1996).
Además, algunos cambios de organización-- como son la producción "justo a
tiempo" para reducir las existencias de insumos y la "especialización
flexible"-- tienden a acrecentar las desventajas de una producción
dispersa en el plano mundial y refuerzan la tendencia a ubicar la producción
cerca de los mercados finales (Wade, 1996). Así pues, se desprende de estas
reflexiones que el Estado aún conserva un ascendiente considerable para influir
sobre el comportamiento de las empresas multinacionales.
Pero tan
injustificada como la exageración está la satisfacción. Ha habido ciertamente
un cambio cualitativo en el entorno económico mundial que afecta a los
trabajadores del mundo entero y que ha tenido cierta repercusión. Por lo tanto
es importante pensar en las consecuencias políticas. Una fundamental es la
necesidad de complementar la política laboral nacional con una cooperación
internacional destinada a salvaguardar las normas del trabajo básicas frente a
la creciente mundialización.
Otro
motivo de temor nace de que la mundialización está restringiendo la
independencia de la política nacional y limitando la eficacia de los instrumentos
políticos tradicionales, tanto en el plano macroeconómico como en el de la
política laboral y social. Por ejemplo, el poder creciente de los mercados
financieros mundializados reduce la facultad de un país de determinar sus tipos
de interés y de cambio, y limita sus posibilidades de financiación del déficit
público. De manera similar, se considera que la creciente movilidad de los
capitales y de las empresas impone severas cortapisas a la capacidad de los
gobiernos de fijar los impuestos y ordenar la actividad económica.
Ya no
cabe duda de que, si se compara con los decenios inmediatamente posteriores a
la guerra, en los que existían controles sobre los movimientos de capital, unos
tipos de cambio fijos y barreras comerciales relativamente elevadas, el actual
entorno económico plantea nuevos retos a las políticas nacionales.
La
eficacia de ciertas políticas nacionales ha quedado limitada de varias maneras.
En la actualidad, las políticas fiscal y monetaria han de tener mayor respeto
por los juicios y el estado de ánimo de los mercados financieros mundiales.
Análogamente, la mayor apertura de la economía implica la exigencia de conceder
mayor importancia que antes a las consecuencias de las políticas nacionales
sobre la competitividad internacional y el equilibrio exterior de una economía
determinada.
En
consecuencia, existen presiones más fuertes para el mantenimiento de políticas
macroeconómicas viables, para evitar distorsiones del mercado y para mejorar la
eficacia en la asignación de los recursos. Ello implica en muchos casos
difíciles reformas económicas como son la liberalización financiera y
comercial, la supresión del control de precios y otras formas de
desreglamentación. Pero dichas reformas serán beneficiosas para el crecimiento,
puesto que incitan a asignar recursos a las actividades que ofrecen un alto
grado de productividad y que aprovechan mejor la ventaja comparada de un país.
A su vez, la elevación de la tasa de crecimiento propicia la creación de
empleo, y esta última se verá aun más beneficiada si se eliminan distorsiones
tales como la infravaloración del capital y la sobrevaloración de los tipos de
cambio, que aumentan el coeficiente de capital de la producción y reducen con
ello el empleo.
Pero
todo esto parte de la hipótesis de que el entorno económico internacional será
estable y de que las políticas nacionales no quedarán desbaratadas por
sacudidas externas.
Un
asunto preocupante es el riesgo de inestabilidad del sistema financiero
internacional y las repercusiones negativas que podría tener una crisis para la
producción y el empleo. La reciente mundialización de los mercados financieros
se ha caracterizado por el rápido incremento de las transacciones
internacionales a corto plazo, tanto de divisas como de acciones y de obligaciones.
A diferencia de lo que ocurre en el caso de las inversiones extranjeras
directas, que son por definición de larga duración, estos flujos son más
inestables. Gracias a la nueva tecnología de las comunicaciones, los costos de
transacción son muy bajos y el reajuste de las carteras mundiales de valores
puede hacerse de manera casi instantánea. Debido a una información incompleta,
los gestores de carteras de inversión tienen a veces reacciones exageradas y
toman decisiones que no guardan relación con las condiciones económicas
internas de ciertos países. Es posible que se desencadenen crisis financieras
en determinados países y que se contagien a otros.
No hay
un acuerdo general sobre la manera de resolver este problema, pero se acepta
ampliamente que hay que seguir intentando encontrar el modo de prevenir o
reducir los riesgos de crisis financieras, y de zanjarlas antes y más
eficazmente cuando se producen (Eichengreen y Portes, 1995). Además, un
dispositivo internacional de financiación urgente a los países afligidos por
una crisis les ayudaría a recuperarse, a salir de ella y a limitar las
repercusiones sobre los demás países. También resultaría útil adoptar medidas
encaminadas a mejorar los mecanismos de control de los mercados de nuevos
instrumentos financieros y a dar una mayor transparencia a las transacciones de
las instituciones financieras y estatales. Ha suscitado gran atención una
propuesta destinada a frenar el ritmo de las transacciones en los mercados de
divisas imponiendo un gravamen universal a las mismas. Pero también se han
expresado dudas en cuanto a su viabilidad administrativa y a la posible secuela
de reducción de la eficacia de los mercados (Eichengreen, Tobin y Wyplosz,
1995; Garber y Taylor, 1995).
Prescindiendo
de sus consecuencias sobre la estrategia económica general, el hecho de tomar
en consideración la competitividad internacional influye también hoy más que
antes sobre la índole de la política laboral nacional. Pero conviene hacer tres
observaciones. La primera es que esto no presupone automáticamente que la única
manera de alcanzar la competitividad sea la reducción de los salarios y de las
normas del trabajo. Hay una alternativa viable y preferible que consiste en
hacer frente a las presiones competitivas por el "camino real" del
incremento de la productividad del trabajo. Este objetivo se puede lograr
invirtiendo en formación profesional, aprovechando el potencial de
productividad que deparan unas normas del trabajo más exigentes y unos métodos
de organización del trabajo más cooperativos y efectuando inversiones en
infraestructura y en investigación y desarrollo que aumenten la propia
productividad.
La
segunda observación es que una integración mayor en lo económico no significa
que desaparezca la autonomía política nacional respecto de las normas del
trabajo. Una razón básica es que no está comprobado ni teórica ni empíricamente
que unas normas de trabajo más exigentes supongan costos laborales más altos
(Freeman, 1994b). De hecho, los costos de muchas prestaciones obligatorias
recaen a la postre en los trabajadores porque bajan sus salarios. En tal caso,
los costos laborales totales y, por consiguiente, la competitividad
internacional no se ven afectados por unas prestaciones no salariales más
elevadas. Además, en teoría siempre es posible contrarrestar el incremento de
los costos laborales derivado de una elevación de las normas del trabajo
mediante la depreciación del tipo de cambio. De este modo, los costos derivados
de unas normas superiores correrán a cargo de los consumidores en forma de unos
precios de importación más altos. Es asimismo posible redistribuir esta carga
por medio de una elevación de los impuestos, siempre que ello resulte aceptable
desde el punto de vista político.
La
tercera observación se refiere a una afirmación que se realizó anteriormente y
según la cual no sólo las empresas multinacionales no tienen tanta movilidad
como se les atribuye en algunos de los artículos más sensacionalistas acerca de
la mundialización, sino que se han producido algunas novedades en la
organización de la producción que favorecen la producción nacional frente a la
transnacional. En consecuencia, aún existe un importante margen de influencia
política en el plano nacional.
Una
cuestión de alcance más general es que no parece tener apenas respaldo empírico
la tesis de que la mundialización genera presiones irresistibles hacia la
convergencia política e institucional. Por ejemplo, el ordenamiento de los
mercados de trabajo y de capital de los Estados Unidos, Japón y Alemania sigue
siendo muy diferente y todos ellos parecen ser igualmente viables. Nada indica
que exista un solo "sistema óptimo" que deban hacer suyo todos los
países para sobrevivir a la competencia, cualquiera que sea su pasado
institucional y su estructura socioeconómica actual.
La
conclusión importante que se desprende de todo lo dicho es que, pese al avance
de la mundialización, las políticas nacionales siguen teniendo una importancia
capital para determinar los niveles de empleo y las normas del trabajo. Es
preciso que tengan más en cuenta la competitividad internacional, pero esto no
significa en absoluto que haya desaparecido la autonomía política de los países
o que la disminución de los salarios y de las normas del trabajo sea la única
solución viable frente a la creciente mundialización.
En la
actual fase de la mundialización persiste, sin embargo, una paradoja
fundamental: al mismo tiempo que se acrecientan las dislocaciones sociales
originadas por una competitividad internacional más dura, se debilita la
capacidad, e incluso la voluntad, de los gobiernos para adoptar tales medidas
de compensación o de mejora. La mundialización viene acompañada de una
tendencia a reducir por doquier el papel del Estado, lo cual se pone de
manifiesto en los recortes del gasto público, la bajada de los impuestos, un
menor apoyo político a las medidas redistributivas y una liberalización
generalizada de los mercados, entre ellos el de trabajo. Sin embargo, en un
momento de desigualdades crecientes, y ante la necesidad cada vez mayor de
compensar a quienes resultan perjudicados por la mundialización, todo ello
resulta, como mínimo, inútil. Hace falta más que nunca ayudar a los
trabajadores expulsados de su empleo a readaptarse profesionalmente y
reincorporarse a la vida laboral, a la vez que se prosigue la lucha contra la
pobreza. Es también más necesario que antes promulgar normas laborales
destinadas expresamente a proteger a los sectores más indefensos del mercado de
trabajo. Todo ello es muy importante para mantener la cohesión social y
contrarrestar el descontento popular que puede desbaratar la mundialización.
Así
pues, interesa encontrar la manera de resolver esta paradoja. Una posibilidad
sería idear medidas capaces de alcanzar los objetivos sociales, pero que
resultaran más económicas y más compatibles con los incentivos. Por ejemplo,
los regímenes de prestaciones de desempleo deberían, por una parte, reducir al
mínimo los móviles que disuaden de trabajar y de crear empleos. Convendría
asimismo evitar toda reglamentación del mercado de trabajo que cause
distorsiones y procurar que los programas de activación del mercado de trabajo
sean más económicos. Si esto pudiera llevarse a cabo, se obtendrá el doble
fruto de que los programas de redistribución sean fiscalmente más viables y
políticamente más aceptables.
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